作者:吕鹏 范晓光

 

每年在“两会”结束之后综述一下过去一年里的政商关系的“大事”与“大势”,于我们而言,已经成了一个不言的约定。回首过去的一年,一些年初热闹非凡的话题渐渐淡出人们的视野,另一些事件却意外地掀起波澜,甚至有着于无声处听惊雷的效果。抛去这些戏剧性的人与事,观察中国的政商关系或营商环境,倒也有着几个需要长期稳定追踪的基本面向:制度建设、方针政策、反腐、金融、地产、财税、人事、招商与投资、社会阶层,等等。很多面相的变化已经开始挑战过去数十年来我们用来分析中国政治和经济的经典概念、惯性思维和基本判断。许多旧的分析框架已经跟不上变化,新的概念体系仍在建立的路上。

可是更重要的,是这些“事”背后的“势”。通过盘点,我们发现,虽事有各异,但势不可挡。这个势用一个词概括,就是“新时代”。习近平总书记在今年两会期间再次强调,“建立亲清政商关系才是阳光大道”。李克强总理在《政府工作报告》里也指出,“优化营商环境就是解放生产力、提高竞争力,要破障碍、去烦苛、筑坦途,为市场主体添活力,为人民群众增便利。”无论某些具体的事件可能让你如何迷茫,来自最高层的宣示清晰地表明,进入“新时代”之际,急需脱胎换骨的中国新经济,必须要一个配得上的新型政商关系。今年是改革开放四十周年,国家-市场关系发生了翻天覆地的变化。再过四十年回头看,另一种新的国家-市场关系,就脱胎于今天的这些点点滴滴。

 

一、“十九大”定调新时代发展路线图,改善营商环境成为新共识。

党的“十九大”报告里重申了“构建亲清新型政商关系”,但比这个更重要的,是“一张蓝图绘到底”之后的“中国特色社会主义新时代”的路线图。中国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段。“高速增长”阶段形塑的政商关系,也必然要面对“高质量发展”的改造。这个新发展理念以供给侧结构性改革为主线,而这条主线下的各种制度建设和政策调整也势必继续深刻形塑着新型政商关系的方方面面。

“十九大”报告里没有“营商环境”一词,但高层在过去一年里不同场合的反复强调依然表明了这个议题的重要与迫切。比如,7月,习近平总书记指出要“营造稳定公平透明、可预期的营商环境”、“加快制度建设、法规建设,改善营商环境和创新环境”,6月,李克强总理在指出“如果横向比较,我国营商环境排名不仅落后于发达经济体,也落后于许多发展中国家。要大力提升营商环境建设,因为‘营商环境就是生产力!’”9月的《中共中央国务院关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》正式公布。这是中央首次以专门文件明确企业家精神的地位和价值。

在这一系列文件和讲话的作用下,改善营商环境也成为地方政治话语中的一个新时尚。在GDP锦标赛的话语叙事淡出之后,如何通过提高营商环境的软实力促进经济发展成为新一轮“制度创新”的赛场,营商环境也成为许多机构争相评估排名的香饽饽。中央明确指出了北京、上海、广州、深圳等特大城市要率先加大营商环境改革力度。上海提出要“对标国际打造营商环境新高地”,广州将法治化营商环境作为城市新名片推广,天津市委在文件中喊出了“产业第一,企业家老大”的理念,浙江“最多跑一次”的改革得到多方关注,辽宁还成立了营商环境建设监督局……然而,真正的问题是这些文件和口号如何落地,如何真正地变革过去传统的激励机制。曾经面见总理的桔子水晶的吴海去年没有再去中南海,但直言依旧许多问题没有改观,他重新贴出的“对企业好才能真的对人民好”,依旧道出了众多企业家的真实心声。

 

二、重拳整治金融乱象,金融安全上升国家安全层面。

从2015年徐翔的“白大褂”开始,金融市场的动荡就似乎和娱乐效果撇不清了关系。原因概是因为一旦盖子哪怕揭开一点缝隙,也往往被戏剧情节折服。商场上,前海人寿、天价罚单、白马股、赵薇夫妇受罚、人保集团总裁王银成接受审查、明天系实际控制人肖氏被“请回”内地;官场上,减持新规、新发审委、银监会主席助理杨家才、保监会主席项俊波倒在金融系统地震的震中……最有震撼效果的还是安邦。尽管从2017年年初开始,就不断有媒体公开质疑安邦的神秘;但它的最终被接管,仍然让许多人觉得震惊。

如果只纠缠这些眼花缭乱的新闻或“秘闻”,可能就会忽视背后真正的关键。毕竟对于那些秘闻,我们能知道的永远只是冰山一角;而国家的战略却是白纸黑字。就在中纪委发布项俊波被审查消息后不到三个小时,中国政府网就发布了李克强总理之前在国务院第五次廉政工作会议上的长篇讲话:“严防金融风险和腐败,对金融领域腐败要坚决查处、严惩不贷……保险公司套取费用等违法违规行为……个别监管人员和公司高管监守自盗、与金融大鳄内外勾结等非法行为”。这些楼继伟所说的“金融乱象”被整治的背后,是中国经济发展大势的转变。“去杠杆”作为“供给侧结构性改革”设定的主要任务之一,是中央既定的方向。那些可说或不可说的资本迷局,也大都跟这三个字有关。正如南方某报记者黄河在一篇最终未能发表的精彩文章中指出的那样,毒瘤不在于某个具体企业,而在于一种“模式”,一种资本市场的估值体系的膨胀和扭曲如何造就企业不败神话但又埋下重大隐患的模式。银行、信托、券商、保险、互金的是否可以继续靠金融“创新”过好日子也许还有待观察,但“脱实向虚”成为人人喊打的过街老鼠,不仅仅是舆论的变化,而是结构变化。周小川提到中国需警惕“明斯克时刻”,也就是要对隐藏的风险有所预案。

金融监管的趋严短期来看会让一些资本有着更加强烈的出逃恐慌。正如我们下一条会说的那样,这个问题已经通过政治的方式得到了遏制。毕竟到了2017年,金融安全已经上升为“国家安全的重要组成部分”;而对商界大佬们来说,政治链断裂而不是资金链断裂才永远是真正的命门。问题是,2017年金融领域的一系列地震,只是2015年股灾以来抓老虎的延续,还是新的开始?

 

三、“非理性”海外投资被遏制,规划外资企业国民待遇保投资。

尽管2017年的两会已经有所端倪,但直到那个夏天,甚至许多久经商场的富豪们都没有意识到海外投资的风向已经真正转变,而且来得那么快。一开始只是一些具体的交易告吹,但很快就传来了官方的明确宣告。7月,发改委发言人表示,有关部门将继续关注房地产、酒店、影城、体育俱乐部非理性对外投资风险,建议有关企业审慎行事。这个发言背后,是“冰火两重天”的投资格局:国内民间投资增速下滑,对外投资增长却无比强劲。根据胡润研究院与易界Deal Globe6月发布的《2017中国企业跨境并购特别报告》,中国企业海外投资并购交易金额大幅增长150%。海航、安邦、万达成为“头羊”。经济学家余永定的团队更是指出,中国在最近几年很可能出现了比较严重的资本外逃,资本外逃会导致中国资金枯竭恶化。

发改委的表态之后是央行、商务部、外汇管理局等多个部门的雷霆政策以及各种看不见的压力。正像王健林解释的那样,真正的问题不是这些企业是否可以通过技术手段解决融资,而是他们能不能承担“成为一个不守规矩的公司”所带来的政治后果。万达索菲特酒店随后发生的“三国杀”已经成了“演义”,而万达并不是唯一需要守规矩的公司。到了2018年初,有关部门已经可以宣称“境内企业对外直接投资已经逐渐回归理性”。根据商务部统计,2017年非金融类企业对外直接投资1201亿美元,比2016年下降29.4%,与2015年基本相当,2016年实际上是存在一个非理性的增长。

除了要“逐步建立境外投资管理的长效机制”,如何让海外资本在中国更安心,也考验各级政府建设国际化营商环境的诚意。“加快建设开放型经济新体制” 、外资企业国内上市、继续维护自由贸易摆上了中央的议事桌,但外资企业如何真正落实国民待遇还需要法律和政策的持续跟进。2017年全国各个自贸区、开发区的业绩,几家欢喜几家愁。各地“招商引资”屡试不爽的“包揽型政商关系”的老“套路”,面临的挑战不仅来自内地劳动力市场、人口结构、阶层结构的深刻变革,还有国际贸易环境的风云变幻。

 

四、产权大案重申引发震动,建设法治化营商环境释放积极信号。

12月28日,最高人民法院发布消息:人民法院将依法再审张文中、顾雏军、李美兰三起重大涉产权案件。这个消息一石激起千层浪,可见营商环境尤其是法治环境与企业生死的关联度之高。重申开启之后,张文中在一封信里写满了感谢;2012年出狱后一直奔走喊冤的顾雏军则说了一句话:“感谢这个形势”。

这个“形势”就是企业家的人身权、财产权、人格权的保护已经刻不容缓,“加快建立依法平等保护各种所有制经济产权的长效机制”关乎企业家精神的保护和市场预期。中央以及政法部门密集地颁布了一系列的文件,包括了中央深改组通过的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》、《最高检关于充分发挥检察职能依法保障和促进非公有制经济健康发展的意见》、《最高人民法院关于为改善营商环境提供司法保障的若干意见》,以及最高法最新发出的《关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》,公司法的司法解释等等。而2017年的全国人大会议即通过了《民法总则》,向民法典的编纂完成迈出了一大步。党的十九大报告首次将“人格权””一词首次写入党的代表大会文件。这对包括企业家在内的全体人民来说是一个积极的信号。

法治成为营商环境建设的前沿阵地,加强人权司法保障、产权司法保护是切入点。各地纷纷跟进,比如广州市在2017年就制定了《提升广州市法治化营商环境总体工作方案》。除此之外还有大数据司法的突飞猛进。不管是杭州互联网法院的成立、诚信体系建设、法律文书公开、智能审判、物理安防的大发展,政法部门已经成为掌握云计算、大数据、区块链、人工智能最为娴熟的部门之一。这除了具有产业意义之外,还有这更多值得探讨的政治和社会影响。

 

五、工商联换届注入新鲜血液,两会代表委员“新老交替”。

许多媒体都注意到了今年“两会”上企业家代表委员构成的变化。首先是人数大幅减少。据胡润报告的数据称,参加第十三届全国人大和政协会议的亿万富翁人数为153人,有79人担任全国人大代表、74人成为全国政协委员,分别占两大会议的2.7%和3.4%。共比第十二届少了56人。其次是结构的变化。互联网行业的人数超过了房地产行业,一些过去的地产大佬不再连任。一些媒体将这个现象解读为私营企业主阶层的地位下降;在我们看来,毋宁说这更好地反映了当前中国的各社会阶层结构以及经济结构。从技术角度来说,对两会代表委员的提名要经过有关部门的“综合评价”,经济财力向来不是唯一的标准。这份新的名单上的企业家,应该经历了思想状况、政治表现、社会责任乃至守法诚信方面的层层考察。

同样值得观察的,除了哪些企业家会被邀请参加中南海里的座谈会,还有各级工商联的换届。新任全国工商联的主席、党组书记、副书记这三个人选都具有央企领导背景。而一共11名全国工商联兼职副主席和14名中国民间商会副会长,其中的企业家们并不都是富豪榜上的前列,新兴产业、军民融合产业取代了房地产业。年龄结构的变化也十分明显。随着改革开放早期一些旗帜人物的陆续离去(比如鲁冠球先生),新生代民营经济的“继创者”们注定要承担起更为重要的历史责任。

新老更替不仅体现在顶级富豪,也包括了庞大的小微企业主。1月份召开的全国个体劳动者第五次代表大会展现了个体工商户的活跃和成长,中国个协的小微企业活跃度调查则表明,全国新设小微企业周年活跃度在70%左右。截至2018年3月,我国各类市场主体总量超过了1亿户(其中企业超过了3100万户),五年增加70%以上。这种井喷式增长背后,是中国个体私营经济主体在构成上的巨大变化。正如我们的研究揭示的那样,从来没有任何体制内工作经历、没有任何政治背景、学历更高的年轻创业者大幅增长,他们将如何传承、学习、塑造新型的政商互动模式,是一个需要持续关注的议题。我们发布的《中国家族企业年轻一代状况报告》对此作出了一个初步的回答。

 

六、富豪榜单不平静,企业家公开发声获回应。

越短的新闻越容易让人浮想联翩,越大的富豪越是于细节里观察他们的内心波澜。评论这些富豪们的难点在于,你很难从他们某一刻的意气风发,预测到下一刻的风云变幻。他们中某些人的生意与生活,在过去的一年里似乎格外地不宁静。公开飙泪的除了王石、孙宏斌,最戏剧性的可能是万达的王健林,在2017年初踌躇满志的时候,可能根本想不到到了年会,他面对《歌唱祖国》时要老泪纵横。再比如乐视的贾跃亭,在2017年初的时候,可能也没有很多人会预料到他没到年底就会出走异国,只留下一个长长的背影和让人费解的接盘手。最意外的是某大型民营石油巨头的突发传闻,在此之前,他们娴熟地运用西方游说手段获得国际成功的传奇似乎足以写进教科书。

也有一些人在年初栽了跟头、在年中被人八卦私语的,到年底时却依然人前风光的。比如在宝万之争和恒大人寿事件中损失惨重的皮带哥,比如小电影《功守道》的男一号“马爸爸”,比如总是能重新出现的复旦毕业的上海某浙商代表。

为什么这些巨头们的遭遇如此不可预测地跌宕起伏?一个用不可知来解释不可知的非科学回答是:因为他们尚未被披露的历史过往。不过也有企业家选择了通过大众媒体把他们与政府的历史恩怨放到了公众面前。比如亚布力的毛振华、比如黄鸣、比如江西赛维。通过媒体喊冤是一个过去很罕见的现象,今年之所以尤其突出首先是因为大环境上营商环境改善成为大势所趋,企业家有了这个胆量;但吊诡的是,之所以要通过媒体发声,似乎又是因为微观层面上一些地方政府懒政之下的企业家与政府官员的沟通渠道不畅,但实质,是过去的发展模式在政商纽带断裂之后无法维系的一个博弈。

值得欣慰的是,这些公开喊冤都很快得到了政府的回应,从“回应性”这个指标上也许我们能感受到政商关系水温的变化。事实上,2017年也是“商帮大会之年”,包括浙商、西商、赣商、川商、晋商、徽商、苏商都召开了高规格会议论坛,2017粤商大会与2017全球贵商发展大会更是以史无前例的高规格示人,不仅政治规格越来越高,而且政府资助力度也越来越大。地方政府对民间“商帮”力量的高度重视,为我们观察招商引资、PPP提供了新的有趣窗口。

 

七、房地产税开征提上日程,GDP“挤水分”铺垫新竞争标尺。

当习总书记在十九大报告上念到“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位”时,据说赢得了全场持续时间最长的掌声。过去至少十年时间里,房地产与地方政府组成的“地方增长联盟”是推动中国经济最为重要的政商CP,而这一切正在转型。尽管“住房的民生属性”多大程度上能够落实仍待观察,但许多人相信中国内地住房投资最为疯狂的投资历史已经结束。对房地产开发商来说,他们必须学会在共有产权房、租购并举、特色小镇、乡村振兴甚至精准扶贫这样的话语中寻找到新的历史机遇。对官员来说,懒政只会成为鸵鸟,新的竞争标尺若隐若现,在“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”成为主要矛盾的背景下,公共服务、社会建设乃至“开新局于伟大的社会革命”,都会成为地方政绩的新增长点。总而言之,无论对商人还是官员来说,未来的一个窍门是,比学会如何“赚钱”更重要的,是学会如何“花钱”。

另一方面,花钱归根到底取决于地方的财政盘子,无论盘子里的钱是来自地方、中央,还是市场、社会。地方对土地的依赖、银行对房地产信贷的依赖依然没有改变,房地产市场仍在支撑着中国经济增长,而且虽然许多项目烂尾的风险激增,但这个市场不会整体崩盘。政府需要一个新的财税来源。因此,房地产税开征明确提上日程,完全不让人意外;而地方税收、土地、信贷、债务的连锁政策变化也将会导致政商关系的深层重组。“意外”的是雄安新区的横空出世。这项“千年大计”将如何影响中国的政商关系尚不得而知。但新区内已逐步实行房屋等不动产、规划、土地、项目、户籍的冻结,到底什么样的全新的住房政策会在这里探索,给我们留下无限的想象。更关键的是社会的成长。“一个收缩型的社会再也支撑不了一个扩张型的政府”,李红刚教授的这个标题一针见血。

隐隐若现的官员晋升新标尺还可以从地方GDP挤水分去观察。尽管2017年出色的GDP增长速度引发了关于“新周期”的热烈讨论,但GDP增长话语已经失宠。从2017年1月份辽宁承认GDP造假,到2018年1月内蒙古和天津对GDP“挤水分”,已有三个省级行政单位公开承认本地存在经济数据造假问题,或是主动核减财政经济数据。考虑到中央决定将于2019年实施地区生产总值(GDP)统一核算改革,有评论认为地方政府或许从GDP创造锦标赛走向了GDP瓜分锦标赛,一些地方核减GDP正是为这场瓜分做好了铺垫,可以期待更多中央转移支付支持。主动调整GDP数据可能仅仅是一个新的开始。

 

八、最严环保年加速企业分化,公益成商业必争之地。

2017年12月北京空气的优良率接近90%。除了天公作美,另一个重要的因素,就是比以往强势得多的执法力度。许多地方都提出并严格监管执行了压煤减排、煤改气、提标改造、限产停产等一系列雷霆措施。不少企业关停整顿、损失惨重,甚至关门大吉;可也有企业抓住了这一场历史机遇,不仅淘汰了对手,自己也倒逼完成了转型升级。关于这一场环保风暴的后果,仍然存在两种不同的看法。积极意见认为这是一场涤荡乾坤的好风,消极意见认为一些地方粗暴的运动式执法忽视了企业的存活,基层干部也疲惫不堪。

无论是消极还是积极,环保长上了牙齿已经是一个不可逆转的趋势,而且将持续成为形塑地方政商关系中一个新因素。随着2018年环保税法的正式实施,这项全部归地方政府的税收将如何影响地方政府的行为,也颇值得关注。在中央层面,2017年11月环保部六大“督察局”正式亮相,中央环保督察将成常态。2018年,1月6日环保部便组织28个督查组对京津冀进行“回头看”督察,各种针对环境污染的法律制度密集出台,证监会则要求重点排污企业要强制披露环境信息,而新的生态环境部也在预期会让“生态”提升到新的高度。

摆在化工、造纸、包装印刷、矿业、涂料、钢铁等制造型企业面前的只有两条路:一是抱团取暖,进入园区这样的地方暂避风头,二是早日完成转型升级。后者看来才是治本之策,因为不得忽视的大势是,十九大已经将环保提升到了一个前所未有的高度:生态环境问题被明确纳入社会主义初级阶段的主要矛盾,即我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。并提出了到本世纪中叶全面完成我国生态文明建设的目标,同时部署了推进绿色发展、治理突出环境问题、加大生态系统保护和改革生态环境监管体制四大任务。中央明确指出,中国经济正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期,推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。在这样的时代语境下,转型升级成为民营经济加速发展的必由之路。聪明的企业家也会认识到,CSR将呈现新的面貌,公益与商业之间的边界打破,百业竞善、义利并举的正在成为新的话语力量。

 

九、降税减费持续推进,国税地税合并终结“分税制”。

特朗普的减税方案终于在2017年12月“靴子落地”。早在4月这个方案还只是“一张A4纸”的时候,大洋彼岸的中国各界就已经掀起了热议。中国的税负到底高不高?减税该如何进行?官员、学者、企业家激烈辩论。更重要的是税制改革中的公平正义。“营改增”之后一个有意思的现象是,一方面企业税负减轻,另一方面是国家税收增速超过GDP增速,钱从哪里来?正如“经济常识丁是钉”分析的那样,由于征管方式和征管工具的变化,扩大了税收征管范围,消除了征管死角,把一些原来应收未收的税收了上来。这种积极的效果,说明中国还有比较大的减税空间;同时从严征收,堵住税款流失的黑洞,让依法纳税企业活得更好。对政策制定者和研究者而言,对企业减税的实际效果和机制的分析,还需要深化到企业实际税收行为的考察上。

然而辩论多快能够变成实际的政策,仍然取决于博弈。2016年底的“死亡税率之争”声势浩大,政策上的回响深水静流。整个2017年,减税降费虽然没有像2016年那样出现“营改增”、“降低宏观税负”那样的大动作,有关部门语言上对川普减税态度强硬,但实际上降税减成本的节奏却没有停。比如,从7月1日起,将增值税税率由四档减至17%、11%和6%三档,取消13%这一档税率,将小型微利企业年应纳税所得额上限由30万元提高到50万元,将2016年底到期的部分税收优惠政策延长至2019年底,等等。减税降费的推动触及到更加复杂的利益重新分配。从财政部长宣称要有所考虑,到总理在这次人代会上宣布提高个人所得税起征点,中间等待了整整一年。改革之难可见一斑。

影响更大的是国税地税的机构合并。合并的基础是这几年推行的营改增实现了共享税为主的结构,但这场合并是否能如预期的那样减轻企业家的遵从成本、提高企业的社会保险的征缴率?影响中国中央-地方关系数十年的分税制的终结之后如何重新分配中央-地方钱袋子?招商引资中的地方税收优惠政策何去何从?这场深远的变革,才刚刚开始,将成为2018年的一个重要观察点。

 

十、监察体制改革完成宪法地位,国家机构改革重塑政商互动平台。

中央纪委副书记杨晓渡2017年3月曾用了“围猎官员”一词来严正警告那些“谋取企业私利、污染政企关系”的企业主。2017年的反腐势头依旧不减,轰动性的大案不时见诸媒体,一些涉案企业家被撤销了政治荣誉,“不敢腐”的局面已经形成。另一方面,“在政商关系越来越‘清’的同时,健康的‘亲’的关系却没有增进,‘疏’和‘躲’反而成为基层公务人员的普遍态度。”中国社会科学院科研局、中国廉政研究中心等发布的《反腐倡廉蓝皮书:中国反腐倡廉建设报告No.7》也发出了这样的警告。这再次说明“当前反腐败斗争形势依然严峻复杂”,“对于腐败的防范和治理是一场永远的战斗”。习总书记在十九大报告里指出的“坚持受贿行贿一起查,坚决防止党内形成利益集团”振聋发聩。

更重要的制度建设是监察委的成立。监察委从试点到被赋予宪法地位,用时迅速。国家监察体系的改革,“是对我国政治体制、政治权力、政治关系的重大调整”,也将对政商互动产生持久的影响。

监察委的成立是更广泛的党和国家机构改革的一个部分。2018年两会通过的国务院机构改革方案,包括国家市场监管总局在内的许多新部委诞生,旧部委职责变更。每一次机构的职能调整,都是国家-市场关系的重新设计,也是宏观调控职能的转变。这些顶层设计如何落地?各部门的监管权限如何磨合调整?“专业化”和“一体化”如何协调?这些都将成为2018年的关注点。对于可能的分流来说,制度设计已经出台。中组部等四部门2017年发布的《关于规范公务员辞去公职后从业行为的意见》则对辞职后的公务员从业去向做出了明确规定,但在职公务人员的激励机制建设,我们将拭目以待。

 

作者单位分别为中国社会科学院私营企业主群体研究中心和浙江大学地方政府与社会治理研究中心。