广州法治化营商环境评估

2017年，为了落实中央和省委领导一系列指示精神，广州市政法委委托本团队成员组建的广州市法治化营商环境研究中心，就广州市法治化营商环境情况做一次全面地调查评估。本次调查是《提升广州市法治化营商环境总体工作方案》的重要组成部分。

课题组开展了调查问卷。问卷主要有四个基本的模块。第一个模块是企业和企业主的基本情况。第二个模块是对营商法治环境的评价。营商环境涉及方方面面，重点是立法、司法、行政执法几个环节。第三个模块是企业的行为。一是企业的法律治理结构，其次就是企业在遭遇具体的执法、司法过程中遇到的各种问题，我们既考虑了纠纷案件，也考虑了非纠纷案件。第四个模块是法治意识和获得感。

评估报告尚不能公开。但通过调查，我们发现：营商环境的改善，主要矛盾已经从服务层面向制度层面转变。党和国家出台了一系列法律法规和政策，但新举措释放出的红利能否提高企业主的获得感，除了公权力机关要做到依法行使职权，市场主体“需求侧”的三个短板也亟需补上：企业主自身的法律素质不高、企业获取法治资源的渠道不畅、企业的法律治理结构不完善。因为，营商环境是一个多方主体参与、互动关联影响的有机生态系统，法治化营商环境的提升，既离不开法治建设主责部门的积极担当作为，也离不开市场主体、社会组织、公民个人的积极参与支持。我们在调研中发现，广州市落实习近平总书记关于北上广深四个特大城市要率先加大营商环境改革力度的要求，抓住“需求端”的牛鼻子，通过多元共治打通法治“供给端”与“需求端”之间的梗阻，激发了企业家和社会性法治力量参与法治建设的活力。

从需求侧看推进法治化营商环境的诉求和短板

1. 法治化营商环境的改善，主要矛盾已经从服务层面向制度层面转变。广州市法治化营商环境研究中心针对广州市各类所有制企业开展的抽样调查和访谈表明，市场主体在涉法问题上有三个主要诉求：（1）求平等。主要是在所有制、人格权、财产权、地区这几个方面的平等。（2）求良法。不仅企业的许多负担都以法律法规的形式强加，而且在融资、产权保护、民商事判决执行、债权人司法保护、行政许可和执法、企业信用惩戒和恢复方面，依然存在一些“恶法”，导致违法经营的“劣币”企业驱逐依法经营的“良币”企业。（3）求自主。企业对行政力量干涉司法相对自主性的诉求，既涉及程序和技术性的问题，也有一些涉及到司法体制的改革。这些诉求已经不仅仅是服务层面的，不能仅仅通过做好“放管服”、便利化工作就能化解，而是需要在（地方性）立法、执法、司法领域向纵深改革。

2. 企业主虽然对法治化的需求强烈，但企业家法治意识和法律素养不足阻碍了他们将法治诉求变成自觉的法治行为，也可能影响了他们对司法判决的评价。前述抽样调查测试了被访企业主的基础法律知识，多数题目的正确率不能达到60%。企业主的法律素养对评价具体司法事件会产生影响。自认对合法融资与非法集资的法律边界了解清晰的占19%，比较清晰的占31%。针对暴力讨债所引起的“于欢辱母杀人案”，这些人的评价更为积极。接近三成的企业主认为政法机关对此事件的处理保持“满意”或“非常满意”，14.1%企业主认为政法系统处理不当，16.3%企业主不了解。

3. 法律资源与法律服务培训普及力度不够，既有企业主的法律意识淡薄的原因，也和与需求对接的有效制度供给不足有关。前述抽样调查表明，只有不到30%的企业负责人参与过法律法规方面的培训和服务，且45.2%参加的是非官方组织的法治培训、讲座；一些政府机构提供免费的法律大讲堂，一些企业主却没有热情，只是派人力资源和财务工作人员参加，还是热衷于“拉关系”。与购买专业的市场评估服务相比，企业更愿意通过自己的社会关系作为了解投资地法治环境的第一选择，比如实际接触主政领导、朋友或熟人介绍。很少的企业（4.1%）会把专业的第三方（评估机构或咨询公司）作为了解投资地法治环境的第一选择。

4. 一些企业自身法治建设落后，成为中央政策红利无法“落地”的阻碍。党中央已明确要求政法机关严格区分个人财产和企业法人财产，区分违法所得和合法财产，区分涉案人员个人财产和家庭成员财产。但一些企业自身治理结构混乱、公私不分的历史欠账较多。比如，一些企业主对企业和自己的资金不加区别，挪用借贷资金支付个人支出，导致融资危机；还有一些企业主缺乏诚信意识，在投资时“捞一把就走”。前述抽样调查表明，一些企业特别是中小企业法人治理结构不完善、内控合规工作缺失或流于形式，公司法务部门的设置还有很大提高空间。只有37.14%的企业有专人负责法务、31.43%企业和固定律所签订过服务合同，18.32%的企业设置了法务部门。

激发市场主体参与法治化营商环境建设的政策建议

1. 将普法纳入优化营商环境的工作重点和考核指标，在普法方式上充分考虑到企业家群体的媒体行为习惯，强调宣传的互动性。在法治宣传工作中，一些地方存在只追求新媒体平台如微信、微博公众号的数量的现象，认为“互联网+”普法就是建几个微信公众号。据前述调查显示，企业家关注法治相关的政务网站和网络平台平均比例不到三成，仍有待提高；而首选传统媒体的比例（2%）高于首选高于新闻门户网站客户端（17.5%）与微博（0.9%）、微信（2.4%）相加的20.8%。即便在广州这样普法做得较好的城市，表示知道《刑法修正案（九）》对行贿罪修改内容的占50.7%，而相对于略显枯燥和单调的法律条文，企业家对更灵活、更生动的电视语言接受程度更高（78.1%观看过《人民的名义》）。

这说明，在普法工作上，也要坚持新发展理念，从数量扩张向质效提升转变。对补上法治化营商环境“需求侧短板”来说，就是要创新普法形式、注重效果，紧抓企业主这一“关键少数”，增强他们的法律意识，引导他们养成依法办事的习惯。广州市的做法是，一方面加强“互联网+法治宣传”的吸引力，例如，广州“黄埔检察”创作了普法系列“小明微故事”，主人公“黄小明”成了自媒体时代的网络普法红人。改版后先后推出了原创微电影、MTV和图文并茂的“微图说”，使普法更加直观易懂。另一方面通过线下活动加强宣传的互动性，从而强化了普法工作的针对性和吸引力。例如，举办了“2017广州法治化营商环境论坛”，邀请在穗世界500强公司法务总监、大型国企民企高管、创业创新公司负责人、执业律师、知名学者等开展“行家谈”集中采访活动，通过企业界领袖的声音扩大影响。此外，广州还积极培育和宣传遵纪守法的企业家典型，让他们成为法治化营商环境建设的名片，逐渐让“法律的骨骼和道德的灵魂”深入到企业家的意志和行动中去。

2. 分类推进，为企业完善治理结构、提高法务业务水平提供支持、保障和激励。大企业的重点是推动建立法律事务部，政府部门在培养公司律师等专业人才上给予支持。中型企业要帮助建立法律顾问团，创新工作机制，做好企业主的入门法律培训，实现由“灭火”到“防火”的转变。小微企业则需要推广团购式的法律服务和法律救助机制，甚至可以建立法律产品的购买服务体系，以政府购买律师咨询的方式扶持小微企业。

本着这一思路，针对国有企业，广州市将法治广州的考核结果纳入到市属国有企业领导人的考核体系。针对非公和外资经济，广州充分发挥市中小企业法律服务专家团的作用，积极开展“送法进企业”、“以法兴企”工作；依托广州市法学会公司法务研究会这个平台，加强企业法务、法律顾问、公司律师与专家学者、执法司法部门法律业务专家的沟通交流，提升了企业法律工作人员的专业素养。

3. 借助新科技和大数据进一步提高执法司法活动的公开度和透明度，尤其在让司法大数据为企业服务上打破一些制度障碍。近几年来，政法系统的大数据建设取得长足进步，无论是执法司法部门，还是律师等法律人可以使用的大数据和人工智能工具正在发挥日益突出的效能。但从市场主体的使用角度出发的产品未能得到充分发展，恐在未来加大“数据鸿沟”。需要破除一些思想上的顾虑和制度上的障碍，进一步提高市场主体对司法工作的监督权与知情权、更加有效地了解合作企业的涉法涉诉信息、进一步加强社会诚信体系建设。

在这一领域，广州法院在大力推动智慧法院建设、作为最高法院唯一推荐的全国法院工作品牌参加“砥砺奋进的五年”大型成就展的基础上，针对司法环节中民商事案件执行难“顽疾”，于去年11月初上线了“广州微法院”微信小程序2.0版，提供执行公告、执行指南、失信曝光、执行悬赏、提交线索、拒执案例等6项执行功能。其中，“执行悬赏”“提交线索”在全国法院微信执行中首开先河。广州仲裁委员会在国内率先打造网络仲裁平台，从立案、受理到裁决、送达等全部程序都在网上进行。广州大力推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度3项试点工作，以强化社会监督，广州39个市直部门全部完成行政执法数据公开，在国内完成了“首晒”行政执法数据的创举。

4. 充分尊重和调动社会力量，努力形成多元社会主体共同参与法治化营商环境建设的治理格局，填补法治诉求与社会资源之间的断裂。在政策供给端，广泛听取各方意见，出台务实管用的政策。鼓励法治部门与商会、律师协会等多元主体合作，创造性地开展工作。鼓励行业协会和商会积极参与到替企业维权的行动中去。建立更加制度化的快速通道，让企业或代表企业的社会力量一起平等地参与到立法和修法的过程中来，最终消灭恶法、多造良法。

广州市率先成立了全国首家破产管理人自治组织广州市破产管理人协会；支持市律协律政营商环境研究院开展“律师看营商环境系列论坛”活动；建立市场主体评估法治化营商环境成效机制，探索建立企业等市场主体评议执法司法工作效能机制，由第三方机构抽取有关市场主体，以市场反馈倒逼广州法治建设。

课题组负责人：吕鹏、黄冬娅

课题组执笔：吕鹏、黄冬娅、纪莺莺、黄送钦、陈川慜、石学敏、杜楠楠、刘万群